Segunda parte de la entrevista a la DP sobre observaciones de la OIT al cumplimiento del Convenio 169
“Entre la participación ciudadana y la consulta previa hay ciertos aspectos queEn esta entrega la representante de la Defensoría del Pueblo comenta los temas Consulta y Legislación; y Participación, Consulta y Recursos; los dos últimos de los cuatro temas tratados por la Comisión de Expertos en sus Observaciones y Sugerencias enviadas recientemente al Estado peruano. Abanto afirma que al no haber una ley marco sobre la consulta previa a los pueblos indígenas, el Estado incluye la aplicación de este derecho en la aplicación de procesos de participación ciudadana, a pesar de ser éstos dos derechos diferentes. También anuncia próximo informe que emitirá la Defensoría del Pueblo sobre el tema. La Primera parte de esta entrevista fue publicada el miércoles 1 de abril del presente y abordó los temas de Pueblos Cubiertos por el Convenio, y Acción Coordinada y Sistemática.
son comunes; eso no quiere decir que éstos sean lo mismo, ni que uno derive del
otro. Hasta ahora lo que existe son mecanismos de participación ciudadana que en
algunos casos son llamados de consulta, pero que no lo son. En estos diferentes
mecanismos puede haber una toma de decisiones sin que se busque un acuerdo, un
consenso o un consentimiento”, afirma la Jefa del Programa de Pueblos Indígenas
de la Defensoría del Pueblo, Alicia Abanto, durante la segunda parte de la entrevista sobre las Observaciones y Sugerencias sobre el Cumplimiento del Convenio 169 OIT en el Perú, emitidas por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR) de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
CONSULTA Y LEGISLACIÓN
¿Qué opinión tiene respecto a cómo el actual Gobierno viene aplicando la consulta previa a los pueblos indígenas en el Perú?
Procedimiento de esta naturaleza no hay en el Perú, por ello la Defensoría del Pueblo considera que el derecho a la consulta debiera regularse en el Congreso de la República mediante una ley marco, estableciendo un esencial contenido sobre el derecho a la consulta.
¿Cuál cree que sea la razón?
Lo que tenemos en el Perú son mecanismos de participación ciudadana pero no de consulta. Para tener procedimientos de consulta se requiere una ley marco por parte del Congreso de la República y luego de ello es importante tener las reglamentaciones de los respectivos sectores para su adecuación. Y aplicar una identificación de pueblos indígenas.Creo que hay un tema bastante complejo, que es el conflicto que existe en relación al derecho de la consulta, tema que ha generado más confrontación entre el gobierno y las organizaciones indígenas, logrando que llegue a ser el más polarizado.
¿Por qué hasta ahora no se ha emitido una ley marco sobre la consulta previa?
Se requiere voluntad de ambas partes para poder solucionar el problema; tener un acercamiento de ambas partes… Si no somos conscientes de la existencia de este conflicto y de lo delicado que es este tema a nivel político, no lograremos tener una estrategia idónea. El norte para el Estado, para las organizaciones indígenas, para las empresas inversionistas y otros actores debe ser el cumplimiento del Convenio 169 y el cumplimiento de las recomendaciones de la Comisión de Expertos de la OIT. Además, me imagino que durante muchos años se ha pensado que no era necesario regular el derecho a la consulta, pero con el tiempo nos hemos dado cuenta que el no hacerlo no ayuda. Entonces en el Perú eso ha generado posiciones bastante polarizadas referidas al derecho de la consulta.
¿No es lo mismo que el Estado aplique una consulta previa o una participación ciudadana con los pueblos indígenas?
Lo que sucede en el Perú es que en algunos casos se habla de consulta cuando son procesos limitados a la participación ciudadana, y puede que a éste se le llame consulta; pero el aplicar la consulta es distinto cuando nos referimos a la ejecución y naturaleza del procedimiento. En el Perú vemos que hay una confusión entre lo que es un derecho de participación ciudadana y el derecho de consulta, y esto es un error aplicado en varios sectores y niveles de gobierno. El derecho a la consulta no está legislado en el Perú y no existe ningún procedimiento administrativo que realmente incluya un procedimiento de consulta ad hoc. Los procedimientos de consulta deben estar caracterizados y diseñados para tratar de cumplir la finalidad de lograr un consentimiento o acuerdo, y si no es así estamos hablando de otro derecho.
Cabe recordar que la finalidad de la participación ciudadana es que el Estado tome una decisión a partir de la participación de la población a través de diversos mecanismos… Uno puede participar vía correo electrónico, mediante una carta, asistiendo a una reunión o taller. Cuando por el contrario, la finalidad del Convenio 169 OIT (consulta previa) es lograr un consentimiento o por lo menos tener la intención de llegar a un acuerdo.
¿Cómo debería ser la elaboración de una ley marco sobre el derecho a la consulta previa?Obviamente recogiendo lo señalado en el Informe de la Comisión de Expertos, así como también lo establecido en el Convenio 169, además de recopilar todos los documentos emitidos por la Oficina Regional para los Derechos de los Pueblos Indígenas y la Oficina del Alto Comisionado, entre otras comisiones relacionadas al tema de los derechos de los pueblos indígenas. Hay una serie de documentos que pueden ser tomados en cuenta, como por ejemplo la Declaración de la Naciones Unidas Sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, entre otros documentos de los cuales se puede sacar un compendio de lo que es el derecho a la consulta y lo que lo diferencia de otros derechos; y a partir de ahí establecer los principios de este derecho que puedan ayudar al resto de instituciones públicas a poder desarrollarlo y no quede perdido en medio de los diferentes actos de participación ciudadana.
¿Qué le falta al Estado para ejecutar una adecuada consulta previa a los pueblos indígenas?Hace falta un organismo como el Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuano (INDEPA), pero que este nuevo organismo realice el procedimiento de las consultas ya que debe haber una autoridad que tome decisiones. Por otro lado, es importante que el INDEPA juegue un rol supervisor, fiscalizador de que el derecho a la consulta se cumpla en los diversos sectores o en los diversos niveles de gobierno, por eso me refería a que debe haber un organismo técnico especializado con independencia y capacidades mucho más equipado (ver la parte 1 de la entrevista), porque se requiere el poder interactuar con los diversos sectores para hacer cumplir los derechos de los pueblos indígenas.
O sea que hasta ahora se ha venido incumpliendo la consulta previa y el Convenio 169…En la práctica hay un incumplimiento al derecho de consulta, eso quiere decir un incumplimiento al Convenio 169. Ese incumplimiento se da en un marco de poco conocimiento sobre dicho Convenio, poco análisis sobre las recomendaciones de la Comisión de Expertos y obviamente hay una insuficiente capacidad dentro del Estado para que éste desarrolle políticas interculturales. Eso pasa por insuficiente información, falta de capacitación y otros.
¿Cómo debería responder el Gobierno a las observaciones emitidas por la Comisión de Expertos?
Creo que el Informe de respuesta por parte del Estado peruano debe partir de la real situación en la que están los derechos de los pueblos indígenas, luego de ello se puede empezar a trabajar y superar los diversos problemas que tenemos a nivel de cumplimiento. Lo más adecuado es que la respuesta del Estado sea lo más objetiva posible, puesto que, si a nivel del Estado no somos conscientes de lo que nos falta hacer, no vamos a tener un buen comienzo.
¿Y específicamente sobre el tema del derecho a la consulta previa?
El tema del derecho a la consulta es planteado en el Perú en un contexto en el cual el Congreso de la República tiene un ofrecimiento pendiente a cumplir con las organizaciones indígenas. Por ejemplo durante el paro indígena del año pasado el Congreso de la República se comprometió a desarrollar el derecho a la consulta, entonces ahí tiene una oportunidad para poder avanzar en lo que es el desarrollo del derecho a la consulta a nivel de una ley marco y así tener una oportunidad de responder a la OIT con algunos avances que se pueden dar.
La Congresista Gloria Ramos presentará un proyecto de ley que propone mejorar la consulta previa del Convenio 169 a través del Reglamento del Congreso. ¿Cuál es su opinión al respeto?
No es bueno adelantarse en dar una respuesta. Lo que sí creo saludable es que el avance, el análisis y la propuesta a desarrollarse por parte de la congresista Gloria Ramos está en el marco de la Comisión Multipartidaria formada para atender un compromiso pendiente entre el Congreso y las organizaciones indígenas, porque lo que están haciendo en esta Comisión Multipartidaria es analizar el Derecho de Consulta y el Reglamento del Congreso para luego hacer una propuesta de cómo desarrollar el derecho a la consulta en el marco de la aprobación de los proyectos de ley.
Esta propuesta nos ofrece una oportunidad a las distintas instituciones y también es una oportunidad para el Poder Ejecutivo y para el mismo Congreso para así avanzar en el cumplimiento de las recomendaciones de la Comisión de Expertos. Además, si se lograse que esta propuesta legal inserte un procedimiento de consulta de los proyectos de ley, obviamente en el Congreso se estaría en mejores condiciones frente a la Comisión de Expertos de la OIT, porque se habría dado un paso adelante en relación al cumplimiento del Convenio 169. Entonces es un trabajo del cual estamos pendientes. A la Comisión Multipartidaria le auguramos los mejores éxitos en el planteamiento y seguramente que desde la Defensoría del Pueblo vamos a coadyuvar para que las propuestas sean analizadas desde el punto de vista que el Congreso tiene.
PARTICIPACIÓN, CONSULTA Y RECURSOS
La Defensoría ha realizado un estudio de los conflictos sobre el territorio que se vieron afectados por diversos inversionistas. ¿Cuál es el panorama general según este último estudio?
Lo que generalmente estamos observando en los últimos reportes de conflictos sociales que elabora la Defensoría del Pueblo es que casi el cincuenta por ciento (50%) de los conflictos son socio ambientales, es decir que éstos se encuentran vinculados a decisiones del Estado con relación a la administración de los recursos naturales, aunque dentro de ellas también podemos encontrar conflictos entre los que se vincula las relaciones entre privados y las comunidades, como puede ser la demanda de trabajo o apoyo a las comunidades; entonces existen diversos temas que están situados dentro de este grupo. La mayor parte de estos conflictos están relacionados con la actividad minera, puesto que es una actividad bastante esparcida por lo que se genera una diversificación de conflictos.
¿Cuál es la opinión de la Defensoría sobre el Reglamento de Participación Ciudadana para la Realización de Actividades de Hidrocarburos?
La normatividad sobre participación ciudadana en minería e hidrocarburos ha mejorado, y desde ese punto de vista hay que reconocer un esfuerzo por mejorar sus normas de participación ciudadana. Creo que es necesario reconocer los avances y también cuáles son los aspectos que nos falta, pues creo que al nivel de participación ciudadana esta norma es mucho mejor que las anteriores puesto que ha mejorado; ahora lo que falta es que sea adecuada la aplicación de la norma y que ésta se cumpla para que así haya una participación de calidad.
RESPUESTA DE LA DEFENSORÍA ANTE LAS OBSERVACIONES
¿La Defensoría pretende emitir algún pronunciamiento o informe respecto a las Observaciones y Solicitudes de la Comisión de Expertos de la OIT?
A la Defensoría del Pueblo no le corresponde emitir informe alguno. Lo que actualmente estamos haciendo es tomar en cuenta el Informe Final de la Comisión de Expertos para el trabajo de la Defensoría del Pueblo. Por ejemplo hemos revisado íntegramente el contenido de dicho informe para poder elaborar muestro informe sobre el tema del derecho a la consulta, el mismo que aún no ha sido terminado por la Defensoría del Pueblo. Eso es lo que nos corresponde hacer.
¿Qué detalles tendrá este informe respecto al derecho a la consulta previa que emitirá la Defensoría?
Bueno, en este informe estamos ofreciendo una propuesta de etapas mínimas que debería tener un procedimiento de consulta. Etapas que puedan garantizar el procedimiento que busca la finalidad de llegar a un acuerdo con consentimiento. Dentro de ese contenido esencial, los principios y las etapas mínimas que desde la Defensoría del Pueblo consideramos que debe haber es una adecuada regulación a nivel de una ley marco sobre el derecho a la consulta, y luego será viable que a nivel de reglamentos de los distintos sectores pueda haber una consideración especial de lo que es el derecho a la consulta para los pueblos indígenas.
¿La Defensoría del Pueblo presenta algunos aportes respecto al tema de consulta previa con los pueblos?
Es importante el esfuerzo que hasta ahora ha realizado el Congreso para poder abordar una ley sobre consulta, sin embargo hay algunos aspectos que debieran mejorarse en su análisis y en su enfoque. Por ello es que la Defensoría del Pueblo próximamente emitirá un informe dirigido al Congreso de la República para poder contribuir con su opinión y con recomendaciones para que el desarrollo legislativo del derecho a la consulta sea el adecuado en relación al Convenio 169. Es decir que esta ley marco del derecho a la consulta se encuentra regulado dentro del Convenio 169.
Sobre el tema de derecho a la consulta, en la Defensoría ya hemos estado trabajando en el análisis de las propuestas que se han estado discutiendo en el Congreso de la República y nosotros estamos en la parte final de un informe sobre lo que debería ser el contenido esencial del derecho a la consulta a nivel de una norma general como lo es una ley marco. Por ejemplo, para la elaboración de este análisis hemos tomado en cuenta el Informe de la Comisión de Expertos de la OIT, porque es un documento que nos sirve como marco de referencia y tiene consecuencias jurídicas, es decir que nos compromete como institución pública a revisarlo y ver la manera de contribuir al cumplimiento de los diversos aspectos que se han tratado en ese informe; por ejemplo poder contribuir con nuestra opinión y recomendaciones a que el derecho a la consulta se ejerza y se cumpla en el Perú.
DOCUMENTOS
Informe Final de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (Referente al año 2008)
Observaciones y Solicitudes referidas al cumplimiento del Convenio 169 OIT en el Perú, incluidas en el Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT (Referente al año 2008).
Convenio 169 OIT “Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes” (Creado el 27 de junio de 1898, y en vigencias desde el 05 de setiembre de 1991)
Informe Alternativo 2008 sobre el cumplimiento del Convenio Nº 169 de la OIT en el Perú (Recepcionada el 5 de agosto del 2008)
Memoria 2008, sobre el cumplimiento del Convenio Nº 169 (Recepcionada el 17 de octubre del 2008)
Decreto Supremo 012-2008-EM - Aprueban Reglamento de Participación Ciudadana para la Realización de Actividades de Hidrocarburos (Publicado el 20/02/2008)
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